Комментарии к закону

Начальник Службы Александр Орт принял участие в конференции «Проблема комплексного обеспечения безопасности и охрана труда в строительстве в СЗФО».

В этом году, как известно, были приняты поправки в Закон «О техническом регулировании». Следует признать, что позитивные сдвиги, безусловно, есть. Восстановлены в правах своды правил и есть неофициальное разъяснение Ростехрегулирования, что понятие «своды правил» включает и СНиПы.
«Мне бы хотелось прокомментировать некоторые статьи Закона «О техническом регулировании», выполнение которых крайне затруднительно. В своих суждениях я солидарен с моим коллегой, заместителем генерального директора ФГУП НИЦ «Строительство» Юрием Назаровым, высказавшем свое мнение относительно закона о техрегулировании», – отметил Александр Орт.

Статья 2: Определение безопасности как состояния, при котором отсутствует недопустимый риск.
Риск, как указано в Законе, это вероятностная, то есть численная величина, и для зданий пока не просчитываемая. Поэтому сразу можно отказаться от написания технического регламента (ТР) или начать решать только эту проблему. Или все-таки дать иное определение безопасности.

Статья 6, п. 1: Требования ТР устанавливаются в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества, охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений и предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
Защита (охрана) жизни или здоровья граждан – получается одно из двух: либо жизнь, либо здоровье.
ТР, по идее, должен готовиться на базе действующих СНиПов, международных стандартов и так далее. Перед разработчиками стоит непростая задача – выделить из этих документов только те требования, которые относятся к защите (охране) жизни или здоровья граждан. Предстоит просмотреть и проанализировать десятки СНиПов и других документов.
В то же время надо признать, что СНиПа по предупреждению действий, вводящих в заблуждение дольщиков, пока нет. Такой документ нужен. Хотя обманутые дольщики к безопасности зданий отношения не имеют, но проигнорировать эти требования закона и неблагополучную ситуацию с обманутыми дольщиками нельзя, поскольку другого технического регламента, имеющего отношение к зданиям, кроме как регламента «О безопасности зданий и сооружений», нет. Здесь придется привлечь высокопрофессиональных юристов. О том, что ситуация юридически в настоящий момент весьма запутанная, свидетельствуют многочисленные публикации в прессе.

Статья 7, п. 1: ТР с учетом степени риска должен устанавливать минимально (?) необходимые требования, обеспечивающие следующие виды безопасности: электрическую, радиационную и ядерную, биологическую, взрывобезопасность, пожарную, промышленную, термическую, химическую, механическую и другие виды безопасности.
Что такое «минимально необходимые требования», в Законе не указано. Специалисты-строители могут установить только три вида безопасности: механическую, пожарную, сейсмическую – остальные за пределами их компетенции. Поэтому понадобится привлечь к составлению ТР специалистов по другим видам безопасности, чтобы те дали эти минимально необходимые требования. Это должны быть пороговые величины с обоснованием и ссылками на соответствующие нормативы, которые должны быть включены в Перечень нормативных документов, обеспечивающих выполнение требований соответствующего технического регламента, иначе неизбежно возникнут юридические коллизии.

Статья 7, п. 3: Содержащиеся в технических регламентах обязательные требования имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации.
В строительной области требования технического регламента не могут иметь прямого действия, ибо в абсолютном большинстве случаев выполнение требований технического регламента осуществляется через соблюдение требований соответствующих национальных стандартов и сводов правил, как это предусматривает (и весьма разумно) статья 16, п. 9 Закона.

Статья 7, п. 3: ТР должен содержать: перечень и/или описания объектов технического регулирования, формы и правила оценки соответствия, определяемые с учетом степени риска (?), предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования, требования к терминологии. Все эти требования должны иметь прямое действие на территории РФ.
Для ТР «О безопасности зданий и сооружений» необходимо будет дать полный перечень строительных объектов и их описание, поскольку любой строительный объект должен быть безопасен, по каждому виду объектов нужно будет дать предельные сроки оценки соответствия, а для ТР «О безопасности строительных материалов» – аналогичные перечни материалов.
С другой стороны, перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации до дня вступления в силу технического регламента, должен утверждаться (и ежегодно уточняться!) Правительством Российской Федерации (ст. 46, п. 3). Поскольку все здания и сооружения должны обеспечивать защиту и охрану жизни или (?) здоровья граждан, то они, естественно, являются объектами, подлежащими обязательной сертификации, как и большинство строительных материалов, поскольку они должны быть безопасными для здоровья. Получается, что разработчик технического регламента о безопасности зданий и сооружений или строительных материалов, приступая к написанию регламента, должен начать с того, чтобы составить перечень объектов технического регулирования (ст. 6, п. 3), то есть всех зданий и сооружений, всех материалов, и утвердить его предварительно в Правительстве РФ, иначе могут быть разночтения между перечнем, приведенным в регламенте, и перечнем, утвержденным Правительством. Если появятся какие-то виды зданий или материалы, которые в перечне регламента отсутствуют, то они достаточно быстро попадут в перечень Правительства, поскольку он ежегодно обновляется. Для того чтобы включить новый вид зданий или материалов в перечень технического регламента, придется заново принимать закон об этом регламенте (ст. 6, п. 3).
Кстати, из формулировки ст. 46, п. 3 не ясно, нужно ли уточнять правительственный перечень зданий и сооружений, подлежащих обязательной сертификации после вступления в силу технического регламента.
Что касается строительной терминологии, то это самостоятельная, давно не обновляемая область, к разработке которой нужно привлечь также лингвистов и, строго говоря, с терминологии надо все начинать, с понятийного аппарата.

Статья 7, п. 4: Технический регламент должен содержать требования к характеристикам продукции или к связанным с ним процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки и так далее.
ТР – документ прямого действия, и, согласно ст. 33, государственный надзор осуществляется исключительно в части соблюдения требований ТР и исключительно на стадии обращения продукции. То есть, проверяя выполнение требований ТР, органы надзора должны контролировать характеристики готовой продукции или связанные с ними процессы. Для готового здания (на стадии обращения, то есть его приемки, продажи) все процессы строительства уже закончены, остается контролировать только характеристики.
Какие же требования к характеристикам здания должны быть записаны в ТР для зданий, чтобы их могли проконтролировать органы надзора? Все требования проекта? Но на каждое здание – свой проект и свои характеристики. А главное, в законе изыскание и процесс строительства как объекты технического регулирования указаны в самой первой статье. Налицо противоречие, когда процессы как объект технического регулирования обозначены, но отсутствует механизм этого регулирования через процедуры надзора.
Эта же статья требует, чтобы ТР не содержал требования к конструкции и исполнению. Так что если термин «конструкция» имеет строительный смысл, составителям регламента по зданиям будет весьма непросто, записав требование к характеристикам здания, воздержаться от указания требований к конструкциям. Впрочем, эта статья разрешает указывать в порядке исключения требования к конструкциям, если сформулированные требования не обеспечивают целей разработки ТР.

Статья 7, п. 7: Технический регламент не может содержать требования к продукции, причиняющей вред жизни и здоровью граждан, накапливаемый при длительном использовании этой продукции и зависящий от других факторов, не позволяющих определить степень допустимого риска.
В этих случаях ТР может содержать требование, касающееся информирования приобретателя (в нашем случае, например, жильца) о возможном вреде и факторах, от которых он зависит.
Упомянутое требование Закона выполнимо применительно, например, к лекарствам. Возможные неблагоприятные последствия указываются в листовках, которыми сопровождается любое лекарство. Степень допустимого риска (напомним, риск – это вероятностная, то есть численная величина) для строительных материалов определить, как правило, невозможно. Поэтому, чтобы выполнить это требование Закона применительно к ТР для стройматериалов, регламент должен содержать аналогичные предупреждения. Учитывая номенклатуру применяемых в строительстве материалов, выполнить требования данной статьи Закона весьма нелегко.

Статья 7, п. 8: Международные стандарты должны использоваться в качестве основы для разработки ТР.
Международных стандартов много. Видимо, нужно ориентироваться на стандарты ISO и CEN. Обязательно нужно будет пользоваться американскими нормами, где для строительной отрасли наработан большой массив документов.
Предстоит большая работа по поиску и приобретению этих документов, адекватному переводу их на русский, анализу применимости их положений к отечественной практике, вычленению требований, которые могут быть использованы в ТР. Заметим, что далеко не всегда зарубежные стандарты в области строительства лучше наших, тем не менее приоритет международных стандартов обозначен не только для разработчиков ТР, но и национальных стандартов (ст. 12).

Статья 9, п. 7: Внесение проекта закона о ТР осуществляется, помимо прочего при наличии следующих документов:
1) обоснование необходимости принятия ТР с указанием тех требований, которые отличаются от положений международных стандартов или обязательных требований, действующих на территории РФ в момент разработки ТР;
2)финансово-экономические обоснования принятия ТР.
О сложности анализа отличия положений международных стандартов от отечественных норм говорилось выше, а самое главное, обязательные требования действующих СНиПов никак не могут отличаться по сути от требований этого технического регламента, поскольку цели написания СНиПа в части безопасности точно такие же, как и у технического регламента. Напомним, что требования СНиПов по безопасности сохраняют до принятия ТР свою обязательность, согласно ст. 46.
Поскольку ТР будет подготовлен на основании и обобщений требований СНиПов, действующих на территории РФ, то никаких отличий в ТР от требований СНиПа заведомо быть не может. Не может быть в нем отличий и от требований международных стандартов, поскольку согласно ст. 7 и 8 ТР должен составляться на основе международного стандарта. Получается, что обосновать необходимость принятия ТР в этом аспекте весьма трудно, если не невозможно.
Все, что может быть в ТР, уже есть в действующих СНиПах и других документах строительства, авторитет которых, надо признать, сильно подорван пресловутым утверждением о добровольности их применения. И только в силу сложившейся неестественной ситуации и того, что строительной отрасли нужны обязательные к применению документы, регламент нужно разрабатывать. Удастся ли в этом регламенте собрать в непротиворечивой форме все необходимые требования, вопрос не праздный.
Статья 4 Закона запретила федеральным органам исполнительной власти издавать в сфере технического регулирования обязательные к исполнению акты. Но обязательность как государственная функция управления в такой области, как техническое регулирование, не может быть сама по себе отменена, она может быть только кому-то делегирована. И составители Закона многие функции, которые раньше осуществляли ведомства, передали наверх, в Правительство.

Автор: Александр БЕЛИКОВ